18-01-2008
Категория: Общественная позиция

Семь бед-один бюджет

Голос Украины. – 26 декабря 2007. – №246(4246).


Кардинально изменить систему формирования местных бюджетов в Украине за один год нельзя. Но вот сделать хотя бы несколько шагов навстречу органам местного самоуправления и территориальным громадам можно и нужно уже в 2008 году.

При всем том, что в этом году украинский парламент в очередной раз не смог уложиться в сроки, установленные Бюджетным кодексом для принятия закона о бюджете ( до 20 ноября – принятие во втором чтении, до 25 ноября – передача проекта на рассмотрение в третьем чтении, до 1 декабря – принятие бюджета в целом), шансы, что Новый год Украина встретит с новым бюджетным законом, еще есть. Достаточно вспомнить о том, что за последние годы Верховной радой закон о госбюджете своевременно был принят лишь однажды – в 2003 году, а в основном утверждение главного финансового документа страны происходило в последнюю декаду декабря.

Однако уже сейчас можно с уверенностью утверждать, что надежды органов местного самоуправления (ОМС) и территориальных громад (ТГ) на формирование самодостаточных местных бюджетов, стимулирующих развитие экономики на региональном уровне, в новом проекте закона о государственном бюджете воплощены не в полной мере. Причем независимо от того, какой из проектов госбюджета депутатами будет взят за основу – разработанный правительством Виктора Януковича или какой-либо альтернативный.

Но существует риск, что в следующем году удельный вес местного финансирования в государственном бюджете будет уменьшен. Однако, для Украины колебания в бюджетной политике  - явление скорей традиционное, чем неожиданное. Во всяком случае,

динамика доходов и расходов местных бюджетов в сводных бюджетах Украины в последние годы большой стабильностью не отличается. Так, удельный вес местных бюджетов в законе о госбюджете, подготовленном правительством В. Ф. Януковича в 2002 г. составлял 42 процента, подготовленном правительством Ю. В. Тимошенко в 2005 г. — 37 процентов , а в госбюджете на 2007 г. -  43 процента.

Хотя главной проблемой формирования местных бюджетов сегодня остается отсутствие заинтересованности органов местного самоуправления в выполнении бюджетных планов, что обусловлено целым рядом причин. Одна из них – формирование местных бюджетов по формульному методу. Это предусмотрено Бюджетным кодексом, на момент принятия которого преимущества формульного метода были очевидны, они устранили волюнтаризм облгосадминистраций при распределении бюджета между городами, селами и районами.

Однако в настоящее время применение формульного метода и предусмотренное им примерно одинаковое количество доходов и расходов на душу населения в различных населенных пунктах порождает иждивенческие настроения. Так, за последние годы, количество регионов, которые сами обеспечивают себя налоговыми поступлениями, в Украине сократилось с 13 до 7. Поскольку никакого стимула выполнять план по доходам у органов местного самоуправления нет. Зачем прилагать какие усилия, если в следующем году местному бюджету в любом случае будет выделена сумма, рассчитанная не по результатам деятельности органа местного самоуправления, а по формульному методу? Усугубляет ситуацию то, что часть доходов крупных и экономически активных населенных пунктов, перевыполняющих план, сегодня зачастую попросту изымается в бюджет. Хотя подобную политику можно оправдать тем, что общегосударственные интересы должны преобладать над местными. Но фактически это возврат к уже пройденному Украиной историческому этапу — так называемой уравниловке. Для того же, чтобы двигаться вперед, очевидно, необходимо создать такие условия, чтобы у территориальных громад появился реальный стимул для увеличения доходов местных бюджетов.

Еще одна серьезная проблема сегодняшнего дня- государственные полномочия, делегированные органам местного самоуправления. Правда, в европейских странах часть полномочий, в частности, в сфере здравоохранения и образования также передаются местным властям. Но при этом они на 100 процентов финансируются из государственного бюджета.

В Украине же делегированные  полномочия, только на 70% обеспечиваются государством. Все остальные средства местный бюджет должен изыскивать самостоятельно. Что, кстати, прямо противоречит Европейской Хартии Местного самоуправления 1985 г., которую Украина ратифицировала законом от 15.07.1997 г

Ну, и наконец, третья серьезная бюджетная проблема – распределение налоговых платежей.

В Украине удельный вес местных налогов и сборов в общих поступлениях местных бюджетов на сегодняшний день составляет 1,5—2 процента от общего объема доходов местного самоуправления, в то время как в развитых странах – на порядок больше:  в США — 65 процентов, во Франции —  60, в Германии — 45, Ве­ликобритании — 36, Японии —  33. Согласитесь, разница разительная.

Понятно, что внести кардинальные изменения в закон о госбюджете на 2008 год, которые бы решили все вышеуказанные проблемы, невозможно. Но некоторые меры по укреплению местного финансирования можно предпринять уже в обозримом будущем.

Так, сегодня налог на прибыль коммунальных предприятий, хотя и считается общегосударственным , полностью зачисляется в местные бюджеты. Следуя этой логике, можно было бы и НДС , уплачиваемый этими предприятиями направлять в местные бюджеты. Это было бы подспорьем для коммунального хозяйства и стимулировало бы работу городских советов по управлению коммунальными предприятиями.

Можно было бы зачислять в местный бюджет и НДС, который взимается при продаже, отчуждении, передаче в аренду земель городским советом, при продаже и предоставлении им в аренду имущества.

Это было бы логично, да и государство при этом не понесло бы серьезных потерь, но в то же продемонстрировало бы, что поворачивается лицом к местным бюджетам. Кроме этого уже в ближайшей перспективе можно было бы пересмотреть статус некоторых налоговых платежей. Например, сегодня налог на доходы физлиц и плата за землю, не являются местными налогами, хотя и закреплены за местными бюджетами. Можно было бы придать этим платежам статус местных и возможность изменения налоговых ставок. В этом случае территориальная громада смогла бы получать дополнительные доходы из этих источников.

Нельзя также забывать о том, что ратифицировав Европейскую хартию местного самоуправления , Украина приняла на себя обязательства по выполнению ее положений. А в п. 3 ст. 9 хартии прямо говорится, что часть финансовых ресурсов местной власти должна формироваться за счет местных налогов и сборов, размер которых органы местного самоуправления уполномочены устанавливать в пределах закона. То есть, если налог на доходы физлиц и плата за землю станут   все-таки местными налогами, нужно предусмотреть, чтобы органы местного самоуправления самостоятельно устанавливали ставки этих налогов это касается и уже установленных местных налогов. При этом не нужно опасаться, что местные власти переусердствуют. В конечном итоге, за это несет ответственность выборный городской голова и выборный горсовет.

Помимо прочего для приведения структуры доходов украинских бюджетов в соответствие с европейскими нормами необходимо ввести налог на недвижимость. Тем более, что введение этого налога предусмотрено разработанным Кабинетном министров проектом Налогового кодекса Украины. При этом сумму налога предложено полностью перечислять в местные бюджеты, что, без сомнения, положительно отразится на благосостоянии территориальных громад. В частности, в таких больших областных центрах, как Днепропетровск, Донецк, Одесса, Харьков, сумма налога на недвижимость может составить 50-100 млн грн в год. Таким образом, налог на недвижимость, с одной стороны, станет существенным финансовым подспорьем для местных бюджетов, с другой — будет стимулировать привлечение дополнительных  средств от недвижимости как проданной, так и сданной в аренду. Это, в свою очередь, приведет к снижению цен на продажу и аренду недвижимости и привлечению дополнительных средств в эту сферу бизнеса.

Для того же, чтобы решить проблему финансирования делегированных полномочий из госбюджета, нужно внести изменения в Бюджетный кодекс. Правда, процедура внесения изменений в Бюджетный кодекс непроста. Она требует, чтобы Кабинет министров либо Верховная рада поручили определенным ведомствам, например: Министерству Финансов Украины, Министерству экономики, Национальной Академии Наук, министерствам образования, здравоохранения подготовить предложения по внесению изменений в Бюджетный кодекс  в части формирования местных бюджетов.

На практике эта работа может быть выполнена за год. Затем должно быть организовано общественное обсуждение планируемых изменений - причем на самом широком уровне. Лишь после этого проект закона может быть вынесен на рассмотрение Верховной Рады

Остается лишь напомнить, что в свое время, в 2005 году, и Юлия Владимировна Тимошенко, и Виктор Андреевич Ющенко на всеукраинском съезде депутатов местных советов обещали предпринять меры по стимулированию проведения бюджетной реформы. Но, к сожалению, пока эти обещания остались невыполненным. Поэтому, очень хочется надеяться, что в следующем году представители высших органов власти  все-таки «замолвят слово» о местных бюджетах.

 
Заведующий отделом градоведения Института экономико-правовых исследований НАН Украины,
д.э.н., проф. С.В.Богачев


Творчество

Полезные ссылки

Авторские блоги