14-12-2007
Категория: Депутатская деятельность

Приватизация. Четырнадцать лет – а закона нет


«Не спрашивайте как писаны законы в государстве,
сколько министров, есть ли Верховный совет?
Не спрашивайте, каковы судьи, каковы властители?
Фразы для газет, только правила для государства.»
Н. Карамзин, 1811 г.


Для того, чтобы навести в Украине порядок в сфере приватизации нужно не так много: подправить и принять уже существующие законопроекты, уточнить полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, реформировать Фонд госимущества и ужесточить ответственность «махинаторов» с госсобстенностью.

Как это ни удивительно, но главный «дирижер» украинской приватизации  – Фонд государственного имущества Украины  (ФГИУ) до сих пор не имеет собственного закона. Его деятельность регламентируется документом, принятым еще седьмого июня 1992 года, когда Верховная Рада утвердила временное положение о ФГИУ и отнесла к его компетенции приватизацию госимущества.
При этом в момент принятия временного положения украинские законодатели подчеркнули, что необходимо подготовить проекты специальных законов – «О Фонде государственного имущества Украины» и «О Кабинете министров Украины».
Однако четырнадцать лет с тех пор уже минуло -  а «воз» приватизационного законотворчества и ныне там. Поэтому создание надлежащей правовой базы, регулирующей деятельность ФГИУ, его отделений и представительств, крайне актуально. Особенно с учетом того, что  существующая нормативно-правовая база  не соответствует  ни экономическим, ни правовым реалиям, сложившимся в Украине в сфере приватизации. А это, в свою очередь, снижает эффективность  реализации ФГИУ государственной приватизационной политики и деструктивно влияет на деятельность всей системы органов приватизации.
При этом в первую очередь необходимо принять Закон «О фонде государственного имущества Украины»
Неточность терминов чревата…
Справедливости ради нужно отметить, что проекты законов о ФГИУ в парламент подавались уже неоднократно. Однако, к сожалению, ни одному из них пока не удалось трансформироваться в закон. Правда, в последнее время в Украине наметилась положительная тенденция. Не так давно в Верховную Раду был подан очередной проект закона о Фонде госимущества (авторы – И. С. Бокий и И. В. Сподаренко). Он, несомненно, заслуживает внимания. Хотя некоторые огрехи и противоречивые положения, требующие уточнения, есть, к сожалению, и в нем.
В частности,  в 9 статье законопроекта его разработчики допустили терминологическую неточность, одобрение которой парламентом может привести к негативным последствия. Фактически в спорной статье смешаны понятия коммунального имущества и имущества, принадлежащего Автономной республике Крым (АРК). Хотя по сути – они совершенно разные. Правовые режимы «автономного» и коммунального имущества отличаются, а потому и полномочия субъектов права собственности, то есть АРК и городских советов  - неодинаковы.
Так, законами «О местном самоуправлении  в Украине»  и «О приватизации  государственного имущества» предусмотрено, что продажу коммунального имущества осуществляют органы, созданные соответствующими местными советами. При этом они местным советам и подотчетны, и подконтрольны – то есть действуют исключительно в пределах установленных ими полномочий.
Между тем, законопроектом городским советам фактически навязываются представительства ФГИУ в АРК. Действующему законодательству подобное навязывание  противоречит.
Горсоветы – отдельно, автономия - отдельно
Спорной является также и ч. 3 ст. 22 законопроекта, которой в обязанность органов местного самоуправления АРК вменяется обеспечение Фонда имущества АРК и его структурных подразделений служебными помещениями, находящимися, разумеется, в коммунальной собственности соответствующих территориальных громад.
Учитывая, что в Украине органы местного самоуправления и исполнительной власти разделены, я думаю, обязанность по обеспечению помещениями подразделений Фонда госимущества целесообразнее было бы возложить на местные органы исполнительной власти. То есть размещать отделения и представительства ФГИУ в помещениях, расположенных в объектах госсобственности.
Кстати, это предложение имеет и конкретное экономическое обоснование. Предоставляя освободившиеся помещения в аренду субъектам хозяйствования, органы местного самоуправления получили бы дополнительный источник финансирования городского хозяйства, что, в свою очередь, улучшило бы управление объектами коммунальной собственности. Тем более, что передача в аренду коммунального имущества государственным органам осуществляется по самым льготным условиям (арендная плата составляет 1 грн. в год), а если наоборот, то размер арендной платы так же как и для коммерческих структур.
Структурная реформа давно назрела
Нельзя отнести к достоинствам законопроекта о ФГИУ и то, что им не предусмотрено реформирование существующей системы государственных  органов приватизации.
Между тем, в Украине количество объектов, находящихся в госсобственности и подлежащих приватизации, из года в год сокращается. То, что пик приватизационной активности в Украине прошел, подтверждает и статистика. В 1994-1995 -1996 годах в стране было приватизировано соответственно 2731, 4099, 4500 объектов. В 2004 году уже намного меньше - 1064 объекта, а в прошлом году – и вовсе 745. Так что структурные перемены в сфере управления государственной собственностью давно назрели.
Дополнительным аргументом в пользу структурных преобразований является
неравномерность размещения предлагаемых к приватизации объектов  на территории Украины  и обусловленный этим различный уровень приватизационных поступлений в регионах.
Так, по состоянию на 18 октября 2006 года на территории Донецкой области на продажу было выставлено 279 объектов государственной собственности, а в Закарпатской области всего 58. Понятно, что в этой ситуации и финансовый результат деятельности соответствующих региональных отделений ФГИУ будет существенно отличаться.
В частности,  в первом квартале 2006 года Донецкое региональное отделение ФГИУ «заработало» 1612, 1 тысяч гривень при плане 519 тысяч, а Закарпатское  отделении ФГИУ  - 705, 4 тысяч гривень при плане в 50 тысяч.
Однако финансирование самих региональных отделений Фонда госимущества от результатов выполнения ими плана почти  не зависит, и осуществляется по принципу :расходы отдельно, доходы отдельно.
В связи с этим представляется целесообразным создание межрегиональных отделений ФГИУ.  Например, Северного, Западного, Центрального, Южного и Восточного. Это позволило бы эффективнее использовать государственные средства  и направлять дополнительные денежные средства  на решение  насущных проблем в сфере приватизации и содействовало бы  созданию единого реестра объектов государственной собственности.
Приватизация начинается с концепции
По большому счету Украина давно нуждается в едином нормативно-правовом акте, в котором были бы определены тактические и стратегические задания не только приватизации, но и в целом управления государственной собственностью. Именно в рамках такого - глобального документа можно было бы оптимизировать государственные функции по использованию госимущества в различных сферах экономических отношений. В том числе, и хозяйственных.
На сегодняшний день в Украине действует Государственная программа приватизации на 2000-2002 годы, утвержденная Верховной Радой шесть лет назад. Однако у этой программы есть существенный недостаток – отсутствие системной связи с другими документами, регламентирующими порядок приватизации в конкретных областях народного хозяйств Украины
В этой связи представляется весьма своевременным и интересным  поданный не так давно в Верховную Раду законопроект  «О государственной программе управления государственным  и коммунальным имуществом на 2005- 2008» (авторы В, П. Цушко, И. С. Бокий, С. А. Матвиенков). Хотя, опять-таки, целый ряд положений этого законопроекта требует основательной доработки.
Так, весьма противоречивым представляется предложенная проектом новая редакция ч. 7. ст. 7 Закона «О приватизации государственного имущества», существенно ограничивающая органы местного самоуправления в правах по распоряжению коммунальным имуществом.
Дело в том, что законопроектом вводится процедура согласования с ФГИУ решения о продаже имущества, бесплатно переданного из государственной в коммунальную собственность. А с этим нельзя согласиться , поскольку коммунальная собственность по закону – самостоятельная форма собственности, а территориальная громада – полноправный самостоятельный субъект права. К тому же, нельзя забывать о том, что почти 90 процентов коммунальной собственности в свое время было сформировано путем бесплатной передачи из госсобственности.
Не менее спорно и положение законопроекта, которым  к субъектам управления госсобственностью причисляются горсоветы. При этом, в каких именно случаях они выступают в качестве таких государственных «управленцев», проектом не определено.
В действительности, трудно даже представить, каким государственным имуществом на сегодняшний день органы местного самоуправления вообще могут управлять. Ведь законодательством Украины местные советы, напротив, мягко «отодвигаются» от управления – они наделены правом передавать другим органам отдельные полномочия по управлению коммунальным имуществом  соответствующей территориальной громады, определять границы этих полномочий и условия их осуществления.
Больше законов – хороших и разных!
Вообще, отдельные положения проекта программы приватизации 2006-2008, касающиеся коммунальной собственности, на мой взгляд, имеет смысл  вынести в отдельные законы. Например, в рамках отдельного закона о коммунальной собственности должно быть более детально регламентировано управление коммунальной собственностью – недвижимым имуществом, корпоративными правами громады, коммунальными предприятиями.
В целом, программа приватизации должна быть концептуальным документом, не «зацикленным» на мелочах и частностях.
О том, что проект программы  приватизации нуждается в «рафинировании» свидетельствует и то, что многие ее положение тяготеют к долговременности.
Так, нет абсолютно никакой необходимости каждые три года (а именно на этот срок и утверждается программа) пересматривать процедурные вопросы, касающиеся управления корпоративными правами, передачи имущества  в аренду, концессию, осуществления приватизации. Кроме этого из проекта программы  нужно исключить ряд «дубликатов» положений об аренде и приватизации, которые более детально раскрыты в специальных законах.
По махинаторам «реприватизацией»!
А вот предусмотренная проектом программы приватизации  2006-2008 возможность возврата приватизированных объектов  в государственную и коммунальную собственность, напротив, очень своевременна и необходима. Практика свидетельствует о том, что нарушения в процессе приватизации в Украине допускаются довольно часто. При этом выявление серьезных приватизационных нарушений должно служить основанием  для признания соответствующих договоров купли-продажи госимущества недействительными -  с возвратом приватизированных объектов первичным владельцам – то есть государству или органу местного самоуправления.
 Проект программы подобную «реприватизацию» предусматривает. Однако, в основном, на платной основе. Даже в тех случаях, когда договора купли –продажи объектов госимущества признаются недействительными.
С этим можно согласиться, когда нарушения допускают органы приватизации. Однако в случаях, когда виновниками незаконной приватизации являются покупатели, изъятие у них  имущества должно осуществляться с возвратом суммы, не выше, чем при выкупе и не больше, чем цена, определенная во время повторной продажи.

С.В. Богачев,
Заведующий отделом экономико-правовых
Проблем регионоведения ИЭПИ НАН Украины,
д.э.н., академик АЭН Украины


Творчество

Полезные ссылки

Авторские блоги