26-08-2010
Категория: Общественная позиция

Бюджетный федерализм — золотое сечение

Голос Украины - №134 (4884) от 22.07.2010 г.


Это «золотое сечение» давно ищет доктор экономических наук, заведующий отделом градоведения Института экономико-правовых исследований НАН Украины Сергей Валентинович Богачев.

- Сергей Валентинович, многие помнят ваши идеи о развитии самоуправления на принципах «бюджетного федерализма». Изменилось что-либо с принятием Бюджетного кодекса? Отвечает ли вашим ожиданиям проект Налогового?

- «Бюджетный федерализм» в наиболее упрощенном виде можно представить как систему построения наиболее оптимальных финансовых связей между центром, регионами и городами. Найти «золотое сечение» в отношениях между центральными и местными звеньями власти можно в ходе экономических и политических реформ. Ведь существующие бюджетная и налоговая системы уже устарели, потому модернизация просто необходима. Понимая ограниченность в средствах, правительство разработало два законопроекта — новую редакцию Бюджетного и Налогового кодексов. Если изменения в первый приняты законодателями, то проект второго вынесен на публичное обсуждение. Обусловлено это новаторским, достаточно прогрессивным характером изменений, ведь, по сути, с разработкой указанных актов Украина значительно приблизилась к практическому закреплению основ «бюджетного федерализма».

Путь к усилению финансового потенциала местного самоуправления

- Тогда чего следует ожидать в случае принятия этого законопроекта без предполагаемой коррекции?

- По мнению разработчиков, это создаст в стране прогнозируемое и понятное правовое поле эффективного налогообложения и бюджетирования. Но реформа налогово-бюджетного регулирования нуждается, прежде всего, в коренном изменении человеческой идеологии, в утверждении приоритетов будущего развития страны и ее регионов. Очевидно, что стратегической целью при этом должен стать переход от доминирования принципа фискальности налоговой политики (когда она рассматривается исключительно как инструмент мобилизации доходов) к стимулирующим принципам экономического развития. То есть речь идет о выполнении налогами не только фискальной функции, но и экономической, когда налоги влияют на общественное воспроизводство, а также на любые другие социально-экономические процессы в обществе.

У Премьер-министра Украины Николая Азарова есть большой опыт проведения реформ в данной сфере. Так, в 2004 году был снижен налог на прибыль предприятий с 30 до 25 процентов, а также введена плоская ставка налога на доходы физических лиц. Позже, в 2007 году, взят курс на «инновационно-инвестиционную модель развития экономики», который опирался на основные положения разработанной им концепции налоговой реформы. Она предусматривала снижение за счет платежей за пользование природными ресурсами и от непрямых налогов удельного веса прямых налогов в государственных доходах. Речь идет о постепенном снижении ставок налогов на прибыль предприятий и добавленную стоимость, о налоговых льготах для инвесторов, а также определенных мероприятиях по повышению удельного веса местных налогов в структуре доходов местных бюджетов. Фактически данная концепция и легла в основу представленного на общественное обсуждение проекта Налогового кодекса Украины.

- Насколько идея перераспределения финансовых ресурсов в пользу местного самоуправления согласуется с европейской системой ценностей?

- Анализируя содержание новой редакции Бюджетного кодекса и проекта Налогового кодекса, можно отметить, что для этих актов характерна тенденция к усилению финансовой автономии органов местного самоуправления. Тем самым подтверждается взятый Украиной курс на приближение национального законодательства к европейским стандартам. В частности, в ч. 2 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления от 15.10.1985 г. отмечено, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным законодательством. Помимо этого, в ч. 3 указанной статьи Хартии подчеркивается, что, по меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом. И как показал анализ положений упомянутых законопроектов, правительство пошло по пути выбора наиболее адекватного механизма реализации положений Европейской хартии местного самоуправления.

- Какие новшества в кодексах усиливают финансовый потенциал местного самоуправления?

- В новой редакции Бюджетного кодекса Украины предусмотрено существенное перераспределение доходов из госбюджета в пользу местных. Так, передана плата за лицензии и сертификаты, государственную регистрацию (6 видов), 50 процентов сбора за специальное использование лесных ресурсов госзначения, 50 процентов сбора за специальное водопользование, 50 процентов платежей за пользование недрами общегосударственного значения, плату за предоставленные в аренду водоёмы в бассейнах рек общегосударственного значения, плату за использование других природных ресурсов.

Кроме этого, к доходам местных бюджетов, которые не учитываются при определении объема межбюджетных трансфертов, предложено отнести в полном объеме фиксированный налог на доходы от предпринимательской деятельности, единый налог для субъектов малого предпринимательства и плату за землю (которые перечисляются в бюджеты местного самоуправления), поступления от административных штрафов, плату за торговый патент на осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности (за исключением платы за приобретение торговых патентов пунктами продажи нефтепродуктов) и т. д. Предусмотрены и другие источники пополнения доходов бюджетов местного самоуправления: увеличение с 20 до 50 процентов нормативов отчислений сбора за загрязнение окружающей природной среды и денежных взысканий за ущерб, причиненный нарушением законодательства об охране окружающей природной среды.

Оптимизирована и сама система местного налогообложения. В частности, предполагается упразднить коммунальный налог, сборы за выдачу разрешения на размещение объектов торговли и сферы услуг, за право использования местной символики, за выдачу ордера на квартиру, за участие в бегах на ипподроме, за выигрыш на бегах на ипподроме и прочие. Взамен этого предлагается закрепить следующую систему местных налогов и сборов: налог с рекламы, сбор за осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности, туристический сбор, сбор за места для парковки транспортных средств, рыночный сбор. Отличительной особенностью двух последних местных сборов является то, что они будут взиматься только до 31 декабря 2013 года.

Кроме того, прогрессивным можно признать положение проекта Налогового кодекса Украины, предусматривающее внедрение туристического сбора, который будет взиматься на всей территории Украины вместо курортного, применение которого было ограничено соответствующей территорией. Законопроектом предлагается установить ставку этого сбора в размере от 0,5 до 1 процента стоимости проживания в гостиницах. Средства, полученные от туристического сбора, будут направляться на развитие туристической и курортной инфраструктуры соответствующей территориальной громады.
Ставки на самодостаточность

Но главное состоит в том, что в Бюджетном кодексе закрепляется норма о зачислении в бюджет развития местных балансов части налога на прибыль предприятий (кроме налога на прибыль коммунальных предприятий и финансовых учреждений) в соответствии с дополнительными ставками такого налога. Проект данного Налогового кодекса содержит раздел, посвященный налогу на прибыль предприятий, в котором и определяются его дополнительные ставки, подлежащие зачислению в местные бюджеты. Как отмечено в пункте 20.1 ст. 20, дополнительные ставки устанавливаются в следующих размерах: до 2 процентов — устанавливается Верховной Радой Автономной Республики Крым, областными, Киевским и Севастопольским городскими советами; до 3 процентов — районными, городскими советами (городов областного значения).

Внедряемые данными актами дополнительные источники доходов позволят укрепить финансово-экономическую основу самоуправления, особенно в крупных городах. Тем не менее некоторые эксперты по вопросам местного самоуправления уже заявили о довольно-таки спорном характере налога на прибыль предприятий некоммунальной формы собственности (по дополнительной ставке). По их мнению, одобрение такого источника формирования бюджета развития местных балансов возможно лишь в том случае, если государство возьмет на себя часть рисков, связанных с возможной несбалансированностью местных бюджетов ввиду резкого различия налогооблагаемой базы и ее непостоянства в разных городах. Ввиду экономической ситуации в городах и данных о прибыльности бюджетообразующих предприятий, расположенных на их территориях, на равноценный положительный эффект рассчитывать не приходится. Возьмем, например, города областного значения. Расчетные данные свидетельствуют о значительной дифференциации объема возможных поступлений по данному виду налога, а именно: областные центры с достаточно большой налогооблагаемой базой, то есть города с превалирующей промышленной функцией, имеющие крупный капитал, выиграют в большей степени, так как реально смогут получить солидную прибавку в бюджет города — до 10 процентов. Что же касается не имеющих таких возможностей городов (ввиду их непромышленной специализации, узкой налогооблагаемой базы, депрессивного состояния экономики), то возможные поступления по дополнительной ставке налога на прибыль предприятий некоммунальной формы собственности могут быть на уровне 2 процентов доходной части бюджета города.

- Насколько новые доходные источники бюджетов городов способны компенсировать снижение поступлений от местных налогов и сборов, которое также предусмотрено положениями проекта Налогового кодекса?

- Немало говорит в пользу того, что грядущее сокращение объемов местного налогообложения «перекрыто» вводимыми компенсаторными источниками доходов. В виде тех же поступлений от налога на прибыль предприятий. Во-первых, законопроектом предусматривается сокращение определенных видов местных налогов и сборов, совокупный удельный вес которых в местных бюджетах, в частности, в бюджетах городов областного значения, был сравнительно небольшим. Достаточно сказать, что за 2003—2008 гг. удельный вес общих поступлений от местных налогов и сборов в структуре доходов бюджетов городов снизился едва ли не в 1,5—2 раза. Диапазон, в котором варьируются значения удельного веса общих поступлений от местных налогов и сборов по городам областного значения также невелик. Так, самый значительный удельный вес общих поступлений от местных налогов в структуре всей доходной части бюджета города в 2008 г. (6,2 процента) имел Хмельницкий. Подавляющее большинство городов областного значения имеет достаточно низкие показатели наполняемости городской казны за счет местных налогов и сборов, и фактически, не уступают среднеукраинскому уровню по всем областным центрам, который составляет около 1,5 процента всей доходной части бюджетов городов. Во-вторых, анализ существующей структуры местных налогов и сборов по городам — областным центрам Украины показывает, что упразднение местных налогов, в частности, таких незначительных, как сбор за право использования местной символики, сбор с владельцев собак и других, фактически не сильно отразится на показателях доходной статьи бюджетов «местные налоги и сборы» — данные виды налогов и сборов в структуре общих поступлений местных налогов составляют всего 7 процентов. Что касается рыночного сбора и коммунального налога, то, естественно, они занимают в структуре общих поступлений местных налогов и сборов 67 и 21 процент, соответственно. Это — самые существенные виды местного налогообложения в городах. Но в связи с тем, что Бюджетным кодексом (в новой редакции) установлен срок их зачисления в местный бюджет до 2014 года, у органов местного самоуправления в городах есть временной задел, чтобы адаптироваться, учесть в дальнейшем в своих бюджетных сметах изменения, которые будут произведены ввиду упразднения данных видов поступлений и наработать другие механизмы и способы пополнения своих доходных статей бюджетов.

- Сергей Валентинович, насколько синхронизированы и согласованы положения Бюджетного и Налогового кодексов Украины? На ваш взгляд, имеются ли какие-либо противоречия между этими актами?

- Несомненно, указанные документы наиболее тесным образом связаны, поскольку имеют смежные сферы правового регулирования. Речь, прежде всего, идет о правовой регламентации Бюджетным и Налоговым кодексами Украины налоговой составляющей доходов местных бюджетов. Ведь если в Бюджетном кодексе Украины отмечается, что к доходам местных бюджетов зачисляются поступления от местных налогов и сборов, то Налоговый кодекс Украины конкретизирует виды местных налогов и сборов, а также определяет процедуру их администрирования.

- Какие еще положения проекта Налогового кодекса Украины, на ваш взгляд, требуют доработки?

- Недостаточно ясным выглядит механизм администрирования дополнительной ставки налога на прибыль предприятий, устанавливать которую, в соответствии с положениями проекта Налогового кодекса Украины, уполномочены органы местного самоуправления. В связи с чем крайне важной представляется доработка кодекса именно в этой части.
В то же время представляется, что в проекте Налогового кодекса Украины, а также в Бюджетном кодексе Украины (в новой редакции) следовало бы выделить, наряду с общегосударственными и местными, такую группу налогов и сборов, как закрепленные. Выделение в системе налогообложения закрепленных налогов и сборов позволит добиться прикладной цели, которая заключается в юридической идентификации налоговых поступлений, не получивших надлежащего правового закрепления. Ведь по своей природе закрепленные налоги и сборы имеют общегосударственный характер (например, земельный налог, налог на доходы физических лиц), но поступления от них в установленных пропорциях зачисляются в доходную часть местных бюджетов.

Судя по проекту Налогового кодекса Украины, органы местного самоуправления были и останутся ограниченными в своих полномочиях самостоятельно утверждать перечни местных налогов и сборов в зависимости от объекта налогообложения, а также их тарифы. В настоящее время местные власти руководствуются тем перечнем и теми ставками по местным налогам и сборам, которые установлены в императивном порядке государством. Подобная практика не соответствует лучшим европейским традициям и стандартам, а также идее «бюджетного федерализма».

Записал Сергей ВЛАД



Творчество

Полезные ссылки

Авторские блоги